文/中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)張斌
導(dǎo)語(yǔ)
新冠肺炎疫情暴發(fā)正值我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換且外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜的時(shí)期。要特別關(guān)注疫情的短期沖擊與諸多深層次矛盾疊加的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施有力的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策予以應(yīng)對(duì)的同時(shí)，應(yīng)加快并深化財(cái)稅體制改革，為激發(fā)疫情沖擊下的企業(yè)活力提供更好的制度環(huán)境。
2020年是全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃的收官之年，年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生了重大沖擊，在我國(guó)采取有力應(yīng)對(duì)措施得以有效控制和緩解疫情沖擊的同時(shí)，疫情在全球范圍的蔓延及其影響仍存在較大的不確定性。2003年非典疫情暴發(fā)時(shí)，我國(guó)正處在2001年入世后啟動(dòng)的新一輪經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，疫情的短期沖擊對(duì)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響甚微。但此次新冠肺炎疫情暴發(fā)正值我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換且外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜的時(shí)期，要特別關(guān)注疫情的短期沖擊與諸多深層次矛盾疊加的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施有力的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策予以應(yīng)對(duì)的同時(shí)，應(yīng)加快并深化財(cái)稅體制改革，為激發(fā)疫情沖擊下的企業(yè)活力提供更好的制度環(huán)境。
應(yīng)對(duì)疫情的短期財(cái)政政策要與財(cái)稅改革相協(xié)調(diào)
從目前新冠疫情的發(fā)展態(tài)勢(shì)看，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響可以分為兩個(gè)階段：一是疫情暴發(fā)和持續(xù)期間對(duì)需求和供給的短期沖擊；二是疫情結(jié)束后的恢復(fù)時(shí)期，如果前一階段居民收入下降和部分企業(yè)倒閉導(dǎo)致的需求和供給萎縮不能得到及時(shí)對(duì)沖，將帶來(lái)短期沖擊長(zhǎng)期化的巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，就財(cái)政政策而言，在疫情持續(xù)期間，應(yīng)采取有針對(duì)性的、較大規(guī)模臨時(shí)性稅費(fèi)減免和財(cái)政補(bǔ)貼政策幫助企業(yè)，尤其是中小微企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，提高企業(yè)生存率；而在恢復(fù)時(shí)期，則要加大財(cái)政政策“穩(wěn)需求”的力度，延長(zhǎng)稅費(fèi)減免的期限幫助企業(yè)“修養(yǎng)生息”的同時(shí)，要適度擴(kuò)大財(cái)政支出的規(guī)模財(cái)稅體制，以避免短期沖擊的長(zhǎng)期化，由此導(dǎo)致的財(cái)政收支缺口可以通過(guò)提高短期“赤字率”解決。
應(yīng)對(duì)疫情的短期財(cái)政政策在規(guī)模上要有足夠的力度，但同樣面臨著重復(fù)以往“強(qiáng)刺激”的老路和短期政策長(zhǎng)期化的風(fēng)險(xiǎn)。要充分吸取日本在房地產(chǎn)泡沫破滅后擴(kuò)張性財(cái)政政策的教訓(xùn)，應(yīng)對(duì)短期沖擊的財(cái)政政策不應(yīng)固化阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化的舊機(jī)制，延緩深層次結(jié)構(gòu)性、體制性問(wèn)題的解決。因此，財(cái)政政策要貫徹以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)的要求，在區(qū)分短期政策和中長(zhǎng)期政策的同時(shí)，注重與下一步財(cái)稅改革的協(xié)調(diào)配合。
從當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境看，以往經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背景下財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重持續(xù)提高的局面已不復(fù)存在，依靠增量財(cái)力推動(dòng)改革的空間越來(lái)越小。而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于通過(guò)改革釋放紅利，激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性，在進(jìn)一步鞏固大規(guī)模減稅降費(fèi)成效的基礎(chǔ)上，按照黨的十九大報(bào)告提出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求，全面深化以政府收入體制改革、預(yù)算體制改革和中央與地方財(cái)政關(guān)系改革為主要內(nèi)容的財(cái)稅體制改革，是理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、煥發(fā)企業(yè)活力的關(guān)鍵舉措。
加快推進(jìn)政府收入體制改革
近年來(lái)，減稅降費(fèi)作為積極的財(cái)政政策和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，規(guī)模逐年擴(kuò)大，2019年達(dá)到了2萬(wàn)億元，在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本、推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、擴(kuò)大消費(fèi)需求等方面發(fā)揮了重要作用。2020年和“十四五”時(shí)期，在鞏固和拓展減稅降費(fèi)成效的同時(shí)，要加快推進(jìn)稅費(fèi)改革、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、降低企業(yè)的遵從成本，為市場(chǎng)主體提供統(tǒng)一、透明、公平、可預(yù)期的稅制環(huán)境。
從激發(fā)市場(chǎng)主體活力的角度看，主要的措施包括：一是按照功能性產(chǎn)業(yè)政策的思路全面評(píng)估現(xiàn)行各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的效果，縮小選擇性政策的范圍，逐步提高政策的普惠性，減少對(duì)市場(chǎng)主體不必要的干預(yù)。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)要借國(guó)稅、地稅合并的契機(jī)，充分利用新技術(shù)優(yōu)化征納流程，切實(shí)保障納稅人權(quán)利，提高征管效率并切實(shí)降低征納成本。三是在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌和逐步落實(shí)社保費(fèi)征管體制改革的基礎(chǔ)上，隨著社保費(fèi)實(shí)際征繳率的提高進(jìn)一步適度降低單位繳費(fèi)比例。四是進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)綜合改革。復(fù)雜煩瑣的涉企收費(fèi)項(xiàng)目增加了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)和遵從成本，同時(shí)也為政府部門(mén)干預(yù)企業(yè)提供了渠道。按照清費(fèi)立稅的原則徹底清理、取消一批收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格規(guī)范確有必要保留的收費(fèi)項(xiàng)目，是轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)主體活力的必然要求。
我國(guó)政府收入體系中還包括國(guó)有資源、資產(chǎn)收入，進(jìn)一步完善國(guó)有資源收益、土地出讓收益和國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳制度對(duì)于維護(hù)各類(lèi)所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境具有重要意義。在大規(guī)模減稅降費(fèi)的背景下，提高國(guó)有資產(chǎn)收益是促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)的重要手段。但地方政府通過(guò)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)行政性壟斷地位而獲取更大的超額利潤(rùn)作為彌補(bǔ)政府收入的渠道的做法將從根本上損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，與激發(fā)市場(chǎng)主體活力的目標(biāo)背道而馳，要加以避免。
預(yù)算與財(cái)政支出改革
我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政支出格局是在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入高速增長(zhǎng)時(shí)期形成的。大規(guī)模減稅降費(fèi)政策形成的財(cái)政收支缺口，以及由此引發(fā)的財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)，是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大問(wèn)題。按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，減稅降費(fèi)不僅要發(fā)揮“穩(wěn)增長(zhǎng)”的作用，更是從根本上改變政府與市場(chǎng)資源配置格局的重大制度變革，這必然要求同步推進(jìn)財(cái)政支出和預(yù)算體制的改革。而財(cái)政支出和預(yù)算領(lǐng)域的改革對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，具有更為直接和深遠(yuǎn)的影響。
從激發(fā)市場(chǎng)主體活力的角度看，財(cái)政支出領(lǐng)域亟待解決的突出問(wèn)題是對(duì)各級(jí)政府出臺(tái)的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)投資基金、扶持引導(dǎo)資金和招商引資財(cái)政補(bǔ)貼政策公平性和有效性的評(píng)估。地方政府通過(guò)上述項(xiàng)目給予企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼具有差異化、“一事一議”和不穩(wěn)定、不規(guī)范的特征，不僅造成了大量資金浪費(fèi)，滋生腐敗，也損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。隨著財(cái)政收入增速的下降，尤其在疫情沖擊下，地方政府應(yīng)將財(cái)政支出的重點(diǎn)放在保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)方面，逐步減少各類(lèi)直接、間接對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼支出，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將招商引資的重點(diǎn)放在提升政府效率和服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上來(lái)。
財(cái)政支出要“提質(zhì)增效”，不僅要做好財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更要按照全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的要求完善財(cái)政支出動(dòng)態(tài)優(yōu)化和有效問(wèn)責(zé)的預(yù)算制度，主要內(nèi)容包括：進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，規(guī)范地方預(yù)決算公開(kāi)操作規(guī)程；區(qū)分經(jīng)常性支出和不同類(lèi)型的項(xiàng)目支出分別編制覆蓋各類(lèi)固定成本和變動(dòng)成本的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)；加大全面績(jī)效管理的實(shí)施力度，建立健全人大、財(cái)政、審計(jì)與政府各職能部門(mén)及社會(huì)力量在全面績(jī)效管理中發(fā)揮作用的體制機(jī)制，做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，提高資金使用效益。
中央與地方財(cái)政關(guān)系改革
要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力，中央與地方財(cái)政關(guān)系改革是不可缺少的重要環(huán)節(jié)。
疫情沖擊下中央與地方各級(jí)政府公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)一步凸顯了事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的重要性與迫切性。各級(jí)政府，尤其是基層政府事權(quán)和支出責(zé)任的匹配，是規(guī)范地方政府行為、推進(jìn)法治政府服務(wù)型政府建設(shè)、減少對(duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)的制度保障。下一步，應(yīng)在進(jìn)一步完善已出臺(tái)事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方的共同事權(quán)，重視省以下財(cái)政體制建設(shè)。
在中央與地方收入劃分改革方面，在保持中央與地方財(cái)力格局基本穩(wěn)定的前提下，著重處理好地方因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性與維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、減少政府干預(yù)、讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的關(guān)系。要按照十九屆四中全會(huì)提出的“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作”的要求，開(kāi)展擴(kuò)大地方稅費(fèi)立法權(quán)的試點(diǎn)財(cái)稅體制，賦予地方人大在一定條件下增設(shè)稅目、確定稅率、開(kāi)征或附征地方稅的權(quán)力，探索構(gòu)建與國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化相匹配的地方收入體系，更好地調(diào)動(dòng)地方的積極性。
此外，要關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)區(qū)域間稅源分布的影響，創(chuàng)新地方收入劃分體制機(jī)制，完善企業(yè)所得稅（總部經(jīng)濟(jì)）區(qū)域間收入劃分，探索建立增值稅（按消費(fèi)地）收入劃分的新模式，削弱地方政府招商引資的動(dòng)力，減少稅收因素在企業(yè)投資區(qū)位決策中的影響。
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